浅析我国宪法对私有财产的保护

   关键词宪法;私有财产;保护 
  一、建国后关于私有财产保护的宪法文本变化 
  新中国成立后,由于我们国家走上了社会主义的道路,这与以往的社会制度有很大不同。由于是新生的制度,需在发展过程中不断实践和摸索,导致我们走过了一个非常漫长而又曲折的道路。其间,法律的变动,特别是宪法的变动是非常频繁的。关于私有财产保护的法律也是如此,出现了不少的曲折和反复,但最终走上了正轨。(一)《共同纲领》和1954年宪法对私有财产保护的规定 
  新中国成立后,我国成立了联合政府,是新民主主义性质的国家。起临时宪法作用的《共同纲领》规定了对对新民主主义革命成果的保护。《共同纲领》第3条规定了公共财产和合作社的财产的宪法地位保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产。我国社会主义改造完成于1956年,1954宪法制定时对私有制改革正在进行之中,当时的主任务是消灭剥削阶级。在这样的背景下,1954年宪法关于财产权的制度安排秉持了马列主义关于社会主义国家原理,突出强调了公共财产的重地位,并力图将私人可以拥有的财产范围限制在生活资料的范畴之内。①1954年宪法规定国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。此后,由于我国政治社会的非正常化,也引起了宪法的变动,最终也体现在对财产的保护上。 
  (二)1975年宪法和1978年宪法对私有财产保护的规定 
  1975年宪法第9条规定“国家保护公民的收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。”显然,1975年对私有财产的保护范围是相当狭窄的,就连债券、知识产权等基本的私人财产权都被排除在法律保护的范围之外。②1978宪法的事虽然是在“文革”结束后制定的,但十一届三中全会是在年底召开的,比制定宪法晚了将近一年,因此在宪法的指导思想上并没有发生根本变化。1978年宪法第九条规定国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他生活资料的所有权。1978年宪法实质是对1975宪法的继续,表明我国当时还没有完全摆脱“左”的思想的影响。 
  (三)1982年宪法及其四次修正案对私有财产保护的规定 
  十一届三中全会召开后,我国把经济建设作为国家发展的中心,并确定了改革开放的方针和路线,对市场的认识也不段深化。当时,由于对市场的放宽,民营经济得到了极大的发展。因此,有产者需政府从法律上、制度上提供充分的保障并希望限制权力的干预从而保障私有财产的安全。1982年我国制定了新的宪法并且后来也发生了几次修宪,也就是沿用至今的宪法。 
  八、二宪法开始重新保护个体经济的合法权益,第11条规定“国家保护个体经济的合法权利和利益。”第13条规定“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。第13条采用了列举加概括的方式肯定了公民的财产权利,从而使宪法保护的私有财产的范围有所扩大。到了1988年,第一个宪法修正案又实现了对私营经济合法权益的保护。第一修正案规定“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展,私营经济是社会主义公有制经济的补充。”1993年宪法修正案第6条重申了宪法第8条已规定的“参加农村集体经济组织的劳动者有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”这一规定为1999年的宪法修正案第15条所继续坚持。这可以看作是对农民某些私有财产的一种保护。1999第16条修正案规定“在法律范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重组成部分。”1999年修正案将个体经济、私营经济从“社会主义公有制经济的补充”地位提升到“社会主义市场经济的重组成部分”。私有财产地位的提升说明国家有加大对其合法权益保护力度的意图,只不过这一意图是到2004年的宪法修正案才得以明确体现的。2004年的宪法修正案在保护私有财产的法律历史中具有里程碑意义,宪法第22条修正案明确规定“公民的合法私有财产不受侵犯。国家为了公共利益的需,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”将生产资料和生活资料置于同等的保护地位,③使得财产保护的范围更为广泛和全面。二、我国宪法对私有财产的保护的发展规律 
  纵观新中国成立后对私有财产保护的历史,不难发现我们走过的是一条曲折的道路。但是总体来看,对私有财产的保护是不断进步和完善的,尽管中间也有一定的倒退。从新中国成立后对私有财产保护的法律来看,宪法对私有财产的保护的发展变化具有以下规律和特点。 
  (一)从法律的立法技术来看,经历了一个从概括到概括加列举的过程 
  五四宪法采取概括式的立法方式,以后的宪法则采取列举加概括的方式。概括式立法能很好地揭示所有权的本质属性,但是由于法律用语的不确定,造成对法律的理解有争议,不利于司法实践。概括加列举这样的立法模式则有利于明确对私有财产界定,并且随着社会的发展,概括性的也能适应社会的发展而做扩大解释从而利于保护财产的全面性。 
  (二)从保护私有财产的范围来看,经历了从生活资料到生产资料的过程 
  1954年突出强调了公共财产的重地位,并将私人的财产主限制在生活资料的范围内,1982年的宪法将私有财产的范围扩大到所有合法财产,也包括生产资料。从某种意义上来说,生产资料才是私人财产的核心和关键。④最初只保护生活资料,是基于对社会主义的认识程度,当初对私有经济几乎是一概反对的,认为只有公有制才是社会主义。2004年宪法修正则从根本上确定了国家保护公民合法私有财产,对财产保护的范围进行了本质的改变,将以往的所有权改为财产权,财产的外延得到了扩大。就法律用语而言,所有权只是财产权的一部分,所以2004年以后的宪法对私有财产的保护才是真正意思上的,才是完整的。 
  (三)从制定的法律保护程度来看,经历了由弱到强的变化 
  随着我国对私有财产认识的不断深化,宪法对私有财产的地位也不断明确,力度不断加强。1988年通过的宪法第1修正案则规定“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展,私营经济是社会主义市场经济的重组成部分。”1999年宪法修正案第16修正案明确规定“在法律范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重组成部分。”1988年宪法修正案中规定国家允许私有财产存在和发展,而1999年宪法修正案直接将允许二字去掉,可见国家对私有财产的保护是不断明确的,不断完善和进步的。(四)对私有财产保护权的制度设计趋于完善
  此外,我国宪法对私有财产权的保护的制度设计,也趋于完善。2004年以前的宪法只是规定了对财产的保护,却没有相应的救济措施。没有救济的权利不是真正的权利,法律的救济主体现在其公力救济的强制性。而2004年修宪则完善了这一制度,规定对公民私有财产征收或者征用的给予补偿,尽管这个规定不尽完善,也是宪法保护私有财产的一大飞跃。三、我国私有财产的宪法保护尚存在的缺陷 
  我国2004年宪法修改将私有财产保护明确写在宪法里面,较以往而言这是我国宪法的巨大进步,在我国法制建设过程中具有里程碑式的意义。但是,尽管这将私有财产保护写在宪法里面是我国宪法的进步,但我们也必须看到它的缺点。总体而言,我国对私有财产的保护并不是十分完善,还存在着一定的缺陷,主体现在以下几个方面。 
  (一)将私有财产保护条款规定在总纲里面,在法理上有失妥当 
  首先从立法技术而言,总纲应该具有提纲挈领的作用,对各章的具体规定具有原则和指导的意义。我国宪法各章规定的有国家机构、国旗、国歌等,但保护公民私有财产对这些无指导意义。从这个意义上说,私有财产保护条款不应该放在总纲之中。 
  其次从私有财产权的性质来讲,其属于公民基本权利。宪法规定的公民基本权利包括人格权、政治权和社会权三部分,“财产本身被认作是确定个人自治范围的法定尺度”。⑤所以,私有财产权应该为人格权的重内容,应为公民的基本人生权利,而宪法中没有将其上升为公民的基本人生权利,实为宪法之一大缺憾。 
  实际上,我国宪法之所以关于私有财产保护的条款放在总纲之中,是与我国长期以来将财产权与经济制度紧密联系的传统认识有关的。宪法的第六到第十八条是关于我国国家经济制度的规定,其中第十三条是保护私有财产的规定,这样的安排无疑体现了前述传统认识的影响。十四大上,我国确立了建立社会主义市场经济制度的目标,现在正是社会主义市场经济不断健全和完善的时期。邓小平当年就说过,市场经济只是手段,资本主义、社会主义都可以有。而产权制度作为市场经济的基础,只有严格加以保护,才能保证市场主体平等参与到经济活动当中。财产权应该是公民的基本权利,不应当受国家性质、经济制度的影响,将其放在总纲中无疑带有很浓的政治色彩,这与我国建立社会主义市场经济,参与全球贸易的理念是不相符合的。 
  (二)与公有财产保护相比,对私有财产的保护力度仍然逊色很多 
  宪法第十二条规定社会主义的公有财产神圣不可侵犯。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家的和集体的财产。宪法第十三条规定公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权。国家为了公共利益的需,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。从以上条文可见,对公有财产的保护是无条件的,并且强调神圣不可侵犯,对私有财产的保护则是有条件的,刻意加上合法两个字加以限定。神圣二字带有宗教色彩,西方国家用这个词,有其宗教信仰方面的原因,而在中国人没有相关宗教信仰背景下,宪法使用这个词,显然是凸显了公有财产相对于私有财产的优先地位。宪法中这样规定,容易给群众造成一种误解,对公有财产和私有财产是区别对待的,是有差等的。合法这个字眼这也易导致群众对适用保护措施的财产无端生出合法或者非法的怀疑与争议。 
  (三)关于私有财产的补偿的表述不清晰,缺乏定量或定性判定 
  我国宪法中规定国家为了公共利益的需,可以依照法律规定对公民的私有财产进行征收或者征用给予补偿。目前我国宪法中只规定了对国家征收或者征用给予补偿,却没有明确的说明应该怎样补偿。换言之,就是对于私有财产的补偿的表述不清晰,缺乏定性或定量判断。(四)关于公共利益概念界定不明确 
  我国宪法修正案中规定国家为了公共利益的需,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。可见,公益性是征用的前提件。其重性首先在于,缺乏公共利益的征用是违反宪法的,即使给付补偿,也不能视为符合宪法。⑥其次,如果认可公益恣意确定而不对其作出明确界定,那就很可能导致补偿变为救济,因为补偿的范围往往难以覆盖所有的损失。事实上,对财产征用一般不采取完全补偿原则,即使在发达国家,一般也只采用公正补偿原则。此外,生计损失一般难以获得充分补偿,而财产的特殊价值更加难以弥补。因此,何为公益性必须明确。发达国家的立法及通则认为公益性应当包含两项内容是必须有公共使用的性质,二是必须有公共利益的用途。⑦我国《宪法》也规定为了“公共利益的需”,可以“依法”征用。但何为“公共利益的需”一直没有明确。在我国的征用财产的实践中,判断公共利益需及其合理限度的权力主集中于政治领导人和行政官员。虽然也有征求意见、人民代表表决等程序,但是在一些重大项目的决策过程中,领导意志往往发挥了决定性作用。而许多被冠以公益之名的项目,其公益因素十分有限甚至是根本就没有的。现实生活中,政府经常打着经济建设的幌子作为“公共利益需”而征用的现象普遍存在,导致了发生大量的“挂羊头,卖狗肉”的事。这实际上是计划经济思想在我国经济建设中的反映。在计划经济体制下,全民所有制企业没有自己独立的利益,其代表的是国家的利益,其建设事业的性质确实具有公共性。而在当今社会主义市场经济条件下,通过股份改造后,全民所有制的企业很少存在了。在这种情况下,企业(包括全民所有制企也)无一不以营利作为根本目的。一般情况下已不再具有公益性或者说公益性不再那么明显了。四、对我国私有财产的宪法保护存在缺陷的补救 
  由于我国宪法对私有财产的保护存在着一定的缺陷,为了更好地保护私有财产,也为了使我国宪法更加完善,必须将宪法中不合理的部分加以补救,就我的观点来看,我认为应该通过以下具体措施加以补救。 
  (一)通过宪法修改将保护私有财产写在规定公民的基本权利和义务的第三章 
  财产权在发达国家均被认为是公民的基本权利,而我国私有财产的保护却被贴上了政治标签。为了适应全球发展潮流和推动人权事业的发展,我国应该通过宪法将其定为公民的基本权利。对与将私有有财产在宪法中规定为公民的基本权利,有两种做法。一是通过修改宪法,二是通过宪法解释。赞同后者的观点认为修改宪法不利于宪法的相对稳定性,为了维护宪法的权威性,不应该修宪。我个人倾向于宪法修改,因为对公民的私有财产保护放在总纲中,这是一个结构性的错误,即使通过宪法解释,也会使整个宪法显得凌乱,没有层次感,不符合立法的技术求和基本原则。对公民的私有财产的保护上升为公民的基本权利,这是历史发展的必然,也是时代发展的需。即使现在不修改,将来修改也是必然的。相比于宪法解释而言,宪法修改则显得对私有财产的保护更彻底、坚决,从某种意义上而言甚至是一劳永逸的。
  (二)将“神圣”和“合法”带有易让人误解色彩字眼去掉 
  我国宪法中对公有财产保护的规定是社会主义的公有财产神圣不可侵犯,而对私有财产保护的规定是公民的合法私有财产不受侵犯。这样的规定明显给人的感觉就是公私财产差别对待。在法律中,对私有财产的保护其隐含的条件就是合法性。再将合法强调出来,从立法技术上讲,也无必。这样规定还容易让一些人产生对自己财产合法非法的怀疑。正确的做法是应该将这个小尾巴去掉,以显示对私有财产保护的决心。 
  “神圣’”二字出现在一个没有宗教信仰的国家的宪法中,无疑给公有财产笼罩上了尊贵的光环,对私产的保护显得暗淡,所以理性的做法应该是去掉神圣二字,改为国家依法平等保护公私财产。在一个法制健全的市场经济国家,市场参与的主体应该是平等的,最基本的就体现在对财产的保护上,这样才符合市场经济中的公平的原则,促进市场经济的进一步发展。 
  将合法这个带有限制性的词语和神圣这个带有强烈感情色彩的词语去掉,我国的宪法才显得更加客观,更加公正,在公众心目中树立一种国家坚决保护私有财产并且公私财产平等保护的理念。(三)通过宪法解释界定公共利益 
  由于宪法对“公共利益’界定不明,在我国当前各地方行政决策的民主性、透明性和科学性尚需加强的情况下,容易导致恣意决议公益的情况出现,从而使得不合理地征用土地等损害私有财产权的事件时有发生。防止恣意决定公益的方法有两种。一种是从实际出发,通过宪法解释明确公私利益的边界;另一种就是从程序出发,建立以宪法为依据的民主决策程序,限制政府滥用权力。两种方法之中,前者很难提供判断公益的客观标准,况且社会是不断变化发展的,不同时间和不同地区会出现不同情况,宪法的解释很难放之四海而皆准,投诸百世而不悖适。现实中可能会发生因征用私有财产而出现侵害公民权益而宪法中却没有相应救济条款的情况。相比之下,后者则更具有现实意义,可以充分利用现行的人大制度,将征用私有财产的决定权交由地方人大掌握。这样可以充分发挥地方人大代表作为民意代表的作用,从而使得商业利益和公共利益的区分有较好的民意基础和程序保证,以达到充分保障当地人民群众的利益的目的。虽然这样的成本高一点,但能使得决策更加科学、民主,除了保护人民的私有财产,也更加有利于加快民主政治的建设和发展。 
  注 释 
  ①王仰文.我国私有财产权法律保护文本考察J.沈阳工程学院学报,2007. 
  ②季卫东.宪政新论M.北京北京大学出版社,2002. 
  ③王仰文.我国私有财产权法律保护文本考察J.沈阳工程学院学报,2007. 
  ④郑少翀.私有财产的宪法保护—论修宪保护私产的必性J.中共福建省委党校学报,2004. 
  ⑤蔡定剑.私产保护大国兴起之路N.南方周末,2004. 
  ⑥沈卫中.论我国财产征用的宪法缺陷J.桂海论丛,2004. 
  ⑦紫强主编.各国(地区)土地制度与政策M.北京北京经济学院出版社,1993174. 
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